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La Filipinas de Duterte: ¿pivote hacia China?

Written by Debate Plural

Bienvenido Tingyi Chen Weng (Observatorio de la Política China, 11-3-21)

 

Los filipinos son más pro-estadounidenses que los propios estadounidenses, o al menos eso dicen las encuestas. En una del Pew Research Center del año 2015, la percepción favorable de Estados Unidos alcanzó un pico del 92% en Filipinas, ocupando la primera posición del mundo, incluso por encima de la valoración atribuida a sus propios ciudadanos (un 83%). No son de extrañar estas cifras.

La historia del último siglo y medio ha estado estrechamente ligada a Estados Unidos. Tras la derrota española en la guerra de 1898, Filipinas pasó a estar bajo dominio colonial estadounidense durante medio siglo hasta su independencia en 1946. Tanto durante el proceso como tras la independencia, durante varias décadas ha existido una facción en la sociedad –y en la política– filipina que ha abogado por unir su destino al de Estados Unidos, promocionando una anexión como el quincuagésimo primer Estado.

Esto último no se materializó, pero Filipinas se conformó como uno de sus principales aliados. También así en cuanto a la defensa. En 1951, se firmaba un Tratado de Defensa Mutua que sería la alianza militar por la cual Filipinas vincularía su seguridad a la de EE.UU. Unos años antes, se había llegado a un acuerdo para arrendar dos bases militares en territorio filipino (la base aérea de Clark y la naval de la bahía de Subay) por un periodo de 99 años que serían, en su momento, las dos bases estadounidenses más grandes en el extranjero. Estas bases permanecieron en manos estadounidenses hasta principios de los años 90.

A partir de entonces, se firmarían otros dos tratados que constituyen, hoy en día, la base de las relaciones bilaterales en materia de seguridad junto con el Tratado de 1951: el Acuerdo de Fuerzas Visitantes (VFA, en sus siglas en inglés) de 1999 y el Acuerdo de Cooperación en Defensa Mejorado (EDCA, en sus siglas en inglés) de 2014. En el primero de los casos, se acordaban ejercicios militares anuales conjuntos y, en el segundo, se ampliaba el alcance del tratado de 1951.

Sin embargo, algo ha cambiado desde la llegada de Rodrigo Duterte a la presidencia. Con un marcado antiamericanismo, ha propiciado un cambio fundamental en la política exterior filipina acercándose a China. Por primera vez en la historia reciente filipina, un presidente ponía en duda la primacía del vector estadounidense en los intereses internacionales filipinos.

Las buenas relaciones practicadas con China contrastan con la política de su predecesor, Benigno Aquino III, que llevó a cabo una mayor confrontación centrada principalmente en las cuestiones relacionadas con las disputas territoriales en el Mar de China Meridional (MChM), llevando la disputa incluso a la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Esto supuso un hito, ya que difería de las prácticas que habían llevado a cabo hasta ese momento otros países con los que China también tenía disputas territoriales en el MChM y que habían decidido apostar por la resolución bilateral con China o multilateral a través de la ASEAN.

En 2016, el Tribunal de la Haya emitió un histórico fallo por el cual daba la razón a Filipinas y rechazaba los reclamos de China, ya que consideraban que sus demandas basadas en derechos históricos carecían de una base legal.

Este fallo coincidía temporalmente con la llegada a la presidencia de Duterte, que decidió no dar excesiva importancia al fallo y apartar la cuestión del MChM de otras dimensiones de las relaciones bilaterales, como el comercio o la inversión. Duterte ha tratado de evitar la confrontación con China, ya que considera que ni tiene la suficiente capacidad ni se lo puede permitir. En este sentido, en su quinto discurso anual de la nación de 2020, señalaba: “China tiene las armas, nosotros no. (…) Ellos están en posesión de nuestra propiedad. Así que, ¿qué podemos hacer? Tenemos que ir a la guerra, pero yo no puedo permitírmelo. Quizás otro presidente pueda, pero yo no puedo.”

Por otra parte, tampoco está muy claro jurídicamente si el Tratado de Defensa Mutua de 1951 incluiría una asistencia estadounidense en el caso de una agresión china a las islas ocupadas por Filipinas en las Spratly (MChM). El presidente Obama, de hecho, no garantizó esa asistencia en su viaje a Filipinas en 2016. Sí lo hizo Mike Pence (Secretario de Estado de Trump) en su visita a Filipinas en 2019, pero ya parecía demasiado tarde. La Filipinas de Duterte ya había iniciado un “pivote” en su política exterior, dando prioridad a una aceleración en las negociaciones del Código de Conducta en el MChM entre China y la ASEAN.

La separación del conflicto territorial en el MChM de las otras dimensiones de las relaciones bilaterales permitió un afloramiento de las relaciones sino-filipinas. Tal ha sido la sintonía que ambos hablan de “era dorada”. De esta forma, los seis viajes oficiales de Duterte a China contrastan con ninguna visita a los Estados Unidos.

Un primer paso fue el gran apoyo prestado por China durante la polémica guerra contra las drogas de Duterte. Mientras fue duramente criticado por las potencias occidentales y objeto de sanciones internacionales, China decidió incluso prestarle apoyo financiero, otorgándole una subvención de 15 millones de dólares para su lucha.

En el primer viaje oficial de Duterte a China en octubre de 2016, volvió a casa con acuerdos por valor de 24 mil millones de dólares y se comprometió enérgicamente a participar en la iniciativa china de la Franja y la Ruta (BRI en sus siglas en inglés). El proyecto estrella doméstico, el programa “Build! Build! Build! (BBB)” –destinado a resolver la falta de infraestructuras en el país–, explica el entusiasmo por la promesa china de inversiones en infraestructuras.

En 2018, el presidente chino, Xi Jinping, visitó Filipinas, siendo la primera visita oficial de un presidente chino en 13 años. En esta visita se firmaron otros 29 acuerdos en diversas materias como la educación en materia educativa o cultural. Asimismo, en esta visita se reafirmó la “cooperación estratégica comprehensiva” y se discutió una mayor implicación china en el programa BBB.

El culmen de la “era dorada” llegó cuando la administración de Duterte decidió salirse del VFA en febrero de 2020 en respuesta a la sanción impuesta al senador Ronald de la Rosa, figura fundamental en la guerra contra las drogas. Este fue el paso más dramático que tomó Duterte para socavar las relaciones con los Estados Unidos–aunque meses después decidió recular y mantenerse en el VFA–. Era la gran oportunidad de China para acercar definitivamente a Filipinas a su esfera de influencia.

¿Relaciones empañadas?

No obstante, varias hechos parecen haber empañado las relaciones durante los últimos meses. En primer lugar, los proyectos e inversiones prometidas bajo el paraguas de la BRI no se han llevado a cabo tal como se prometió o están yendo más lento de lo previsto. En este sentido, Sebastian Strangio, autor de “In the Dragon’s Shadow: South East Asia in the Chinese Century”, señala que “los chinos no han sido los primeros forasteros en tener problemas para operar dentro del caótico y policéntrico sistema de Filipinas”. En definitiva, unido al parón provocado por la pandemia del COVID-19, Duterte probablemente va a tener poco que mostrar a sus electores sobre los beneficios del “pivote hacia China” al final de su mandato en 2022.

En segundo lugar, las polémicas surgidas en torno a la vacunas chinas. Una primera discrepancia surge por la vacunación de algunas personalidades y miembros del gobierno en octubre de 2020 con la vacuna china, mucho antes de que la población recibiera la vacuna (acaba de iniciarse este mismo mes el programa de vacunación) y sin haber sido aprobada por la agencia de medicamentos del país. Por su parte, China alega que las vacunas llegaron mediante el contrabando, por lo que defienden que no fue una donación.

Otra polémica surge por los precios de venta de las vacunas chinas y una posible corrupción por parte del gobierno en las negociaciones. El senador Panfilo Lacson acusó al gobierno de comprar las vacunas a 38 dólares por dosis frente a los 14 dispensados por Indonesia. A esta polémica, el gobierno respondió que China le había vendido la vacuna a un precio de BFF (best friends forever) y se había adquirido a un precio similar al de Indonesia. Para contrarrestar estas polémicas, China ha decidido donar medio millón de vacunas a Filipinas.

En tercer lugar, China ha promulgado una nueva ley que permitirá a la guardia costera china utilizar todos los medios necesarios para detener o prevenir amenazas de embarcaciones extranjeras en determinadas circunstancias, además de autorizar a los guardacostas a abordar e inspeccionar embarcaciones extranjeras en aguas reclamadas por China y a demoler estructuras construidas por otros países en aguas en disputa. Para las asociaciones pesqueras filipinas es toda una “declaración de guerra”, ya que contradice el principio de libertad de navegación. El gobierno, por su parte, ha sido más cauteloso y señaló que, si bien los países tienen el poder de aprobar sus propias leyes, estas deben ser acordes a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.

El conflicto en el MChM permanece como algo inmutable y persistente en el tiempo a pesar de la “época dorada” de las relaciones sino-filipinas y el marcado anti-americanismo de Duterte. Filipinas nunca ha llegado a desprenderse de las relaciones con Estados Unidos, quienes incluso han incrementado la asistencia y la cooperación militar durante su mandato. Al igual que la política llevada a cabo por otros países de la región del Sudeste Asiático, Duterte apuesta por beneficiarse de ambos bandos, pero a la vez distanciándose para no situarse en el fuego cruzado. Por tanto, ha llevado a cabo una política extremadamente pragmática siendo plenamente consciente de la importancia geoestratégica de Filipinas y ha sabido sacar provecho de la creciente competición sino-estadounidense en la región.

Su “pivote” no ha sido exclusivo hacia China, sino que también ha buscado otros socios en su política de diversificación. Ha establecido unas grandes relaciones con el Japón de Shinzo Abe y un mayor compromiso con la ASEAN. Estos tres bloques –China, Japón y la ASEAN– se configuran como la prioridad de la política exterior de Duterte, dando lugar a una “asianización” de la política exterior filipina.

Lo que parecía una victoria china sobre Estados Unidos arrebatándole uno de sus aliados históricos más antiguos en la región de Asia-Pacífico, no ha sido tan grande como se intuía. La “época dorada” ha tenido también sus claroscuros y China no ha sido capaz de acercar definitivamente a Filipinas. Con menos de dos años de mandato por delante, al igual que Duterte ha sido capaz de oscilar entre China y Estados Unidos, el próximo presidente tendrá la capacidad de decidir sus prioridades. Con una facción pro-estadounidense aún muy importante en la política filipina, no sería de extrañar que el presidente que salga en las elecciones de 2022 vuelva a una política exterior tradicional basada en un alineamiento con los intereses estadounidenses. La administración de Biden ya ha reiterado que Estados Unidos va a estar comprometida con defender Filipinas, incluyendo el MChM. De lo que no cabe duda es que a China le queda un largo recorrido para establecerse como la potencia hegemónica en su “patio trasero”.

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