Thomas Barrett (Viento Sur, 3-1-23)
El 9 de noviembre de 2022, el periódico Ekonomichna Pravda organizó una discusión con el vicedirector ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Ucrania, Vladislav Rashkovan, y el empresario Andrii Boitsun sobre el papel de las empresas públicas en la recuperación de Ucrania después de la guerra. Este panel resultó consistir en la liquidación de la mayoría de empresas públicas. Las principales tesis que se publicaron tras la discusión incluyen las siguientes:
“Todo lo que puede hacer el capital privado debe hacerlo el capital privado. Una economía de mercado altamente desarrollada requiere más inversión del sector privado.”
“Es imposible administrar una amplia participación [del Estado en la economía] sin perder calidad, de modo que es importante tener un sector público más reducido, pero más eficiente.”
Para los panelistas, la guerra crea circunstancias excepcionales a favor de la propiedad pública en la economía, aunque no aducen ninguna razón clara. No critican la nacionalización de las compañías de gas pertenecientes a los oligarcas Dmytro Firtash y Viktor Medvedchuk, la fábrica de aviones Motor Sich y la posible nacionalización futura del Alpha Bank ruso. Sin embargo, la conclusión es clara: en la Ucrania de posguerra, el número de empresas públicas deberá reducirse drásticamente. Se formulan muy pocos argumentos para justificar esta conclusión y se considera un hecho comprobado que la propiedad privada es mejor en tiempos de paz que no una economía mixta. ¿Es eso cierto? Si aprendemos de la experiencia de uno de los países más entusiastas con la privatización de bienes y servicios públicos ‒el Reino Unido‒, esta ortodoxia resulta mucho más difícil de defender.
Las empresas públicas: espantajos neoliberales
Muchos países occidentales tienen empresas del Estado, aunque este término suele quedar reservado para los países poscomunistas a fin de dramatizar. Ejemplos destacados son los ferrocarriles (de propiedad estatal en Francia, Italia, Alemania, Polonia, España y otros), los servicios postales (Francia, Dinamarca, Suecia y otros) y compañías energéticas (Francia, Dinamarca, Noruega).
De hecho, la mayoría de países occidentales tenían un gran número de empresas públicas hasta la década de 1980. Desde entonces, especialmente en el Reino Unido y EE UU, ha habido una tendencia a subcontratar estos servicios públicos a empresas privadas. Abby Innes, profesora adjunta de Economía Política en la London School of Economics, ha escrito profusamente sobre la ideología y la práctica de la subcontratación. Resulta más bien chocante que califique la actual obsesión por la subcontratación de “incluso menos eficiente que la planificación empresarial soviética”.
Para Innes, la ideología de la privatización es una especie de radicalismo dogmático de libre mercado, que prefiere las reglas matemáticas de la economía, basadas en la teoría de la elección racional, al intento de comprender realidades sociales complejas. Compara esto con el leninismo, que también aplicó leyes científicas del marxismo-leninismo por encima de la realidad. Alega que cuando fallan las soluciones de los radicales del libre mercado, estos siempre asumen que la respuesta son más políticas de libre mercado. Esto es perfectamente aplicable a la realidad ucraniana, donde asesores occidentales promovieron una rápida privatización y liberalización de la economía, provocando el colapso económico de la década de 1990. Cuando países como Ucrania no lograron recuperarse de aquel golpe, echaron la culpa al hecho de que no se hubiera completado la transición a una economía de mercado y siguen responsabilizando a las elites locales cada vez que sus recetas políticas no mejoran la situación.
Un ejemplo ilustrativo de esta mentalidad es Anders Åslund, economista sueco que asesoró a muchos gobiernos postsoviéticos en su transición a la economía de mercado en la década de 1990 y ha publicado más de 25 libros sobre la construcción del capitalismo en la región. En un libro de 2009, How Ukrain Became a Market Economy and Democracy [Cómo Ucrania se convirtió en una economía de mercado y una democracia], sostuvo que el ascenso de los oligarcas era un fenómeno positivo o por lo menos necesario. Dio por sentado que después de acumular sus vastas fortunas, los oligarcas pasarían a ser finalmente poderosos defensores de los derechos de propiedad y del Estado de Derecho para proteger sus fortunas, como es aparentemente el caso de los milmillonarios occidentales, y alegó que los oligarcas estaban más dispuestos a reinvertir en sus empresas que otros actores.
En 2015, en el libro Ukraine: What Went Wrong and How to Fix It [Ucrania: qué falló y cómo subsanarlo], por lo visto se había cansado de esperar a que los oligarcas se comportaran como honestos hombres de negocios y les culpó (aunque no así sus consejos políticos) del fracaso de las reformas de mercado. Esta idea de que la retirada del Estado de la economía a favor de un papel de mero perro guardián reducirá la corrupción endémica y estimulará el crecimiento se contradice con la evidencia ‒en particular la del caso de Georgia‒ de que los regímenes liberales también pueden experimentar la captura del Estado por otros mecanismos, como la política fiscal y el favoritismo de los tribunales.
Volviendo a la profesora Innes, ella aduce que los argumentos tradicionales a favor de la prestación privada (competencia, anticorrupción, etc.) no tienen sentido en relación con las empresas públicas encargadas de servicios públicos o de la producción de bienes públicos o mixtos. En muchos casos, el Estado querrá prestar los servicios gratuitamente o a un precio inferior al de mercado. Si se desea que una empresa privada asuma esta función, el Estado tendrá que firmar un contrato con la empresa, que normalmente será un contrato de larga duración en que el Estado ofrece un precio fijo por los servicios prestados y ciertos compromisos de rendimiento cuantificados.
En una situación así pueden surgir muchos problemas potenciales. En primer lugar, la corrupción, el favoritismo y la falta de transparencia en el proceso de licitación son moneda corriente en Ucrania, como demostró la privatización de la fábrica de construcción mecánica Bilshovik, de Kyiv, en 2021, donde a pesar de lo atractivo que resultaba el país, de los 15 inversores potenciales solo concursaron 3 y al final solo compitieron 2 empresas, resultando una oferta definitiva de tan solo 40 millones de grivnas (alrededor de 1,3 millones de euros) por encima del precio de licitación original.
En segundo lugar, a diferencia de los bienes privados, con respecto a los cuales los consumidores pueden cambiar de proveedor en todo momento, con la subcontratación solo hay un único proveedor para muchos años. Cuantos más servicios públicos se organizan de este modo, tantas menos oportunidades tiene la ciudadanía de ejercer el control democrático.
En tercer lugar, las empresas privadas tratan siempre de maximizar los beneficios derivados de la subcontrata y reducen el servicio que presta a la mínima expresión que le permite el contrato. Si el gobierno constata que la subcontrata da lugar a un servicio deficiente, tiene que pagar a la empresa para enmendar el contrato. En la realidad ucraniana, la empresa privada contará probablemente con abogados mucho más experimentados que el Estado en estas negociaciones contractuales y en todo litigio judicial que pudiera plantearse.
En cuarto lugar, por mucho que las empresas privadas ofrezcan servicios de baja calidad, el Estado probablemente renovará el contrato por el hecho de que en la mayoría de los casos el cambio a un nuevo proveedor comporta un coste elevado.
Finalmente, todo el proceso de subcontratación favorece un sistema de puertas giratorias entre el sector privado y el Estado. El gobierno trata a menudo de contratar a asesores que le ayuden en la negociación y gestionen al número creciente de contratos con proveedores. Estos mismos asesores asumen después, en muchos casos, algún cargo muy bien remunerado en esas mismas empresas. De acuerdo con Innes, este Estado cautivo de las empresas (corporate state capture) es un fenómeno endémico en el Reino Unido, un país que suele asociarse al Estado de Derecho.
Veamos el ejemplo de dos empresas que operan en el mismo sector: el servicio postal público Ukrposhta y la empresa privada Nova Poshta. Esta última es más rentable y ofrece (anecdóticamente) un servicio de mejor calidad. ¿Por qué no privatizar Ukrposhta a fin de mejorar la calidad del servicio? En realidad, Nova Poshta solo opera en los ámbitos más rentables del mercado, en la mayoría de los casos los servicios de mensajería. En cambio, Ukrposhta cumple una serie de funciones que le impone la ley, en muchos casos a un precio fijado por el Estado. Por ejemplo, el cobro de pensiones y otros pagos sociales, transferencias de efectivo con fines humanitarios a personas desplazadas desde el comienzo de la guerra y la comunicación intragubernamental y entre la ciudadanía y el Estado. ¿Qué sucedería si estos servicios se subcontrataran a una empresa privada?
Nova Poshta ofrece servicios de mejor calidad porque así favorece que la clientela utilice sus servicios, que son más caros, en vez de los de la competencia, es decir, de Ukrposhta. Si le adjudicaran un contrato para la prestación de los servicios determinados por el Estado, este incentivo desaparecería. La nueva prioridad sería cumplir los requisitos de la subcontrata y gastar lo menos posible para maximizar el beneficio. Esto puede implicar la mejora de la eficiencia del servicio, pero esto suele requerir una inversión importante y la contratación de personal cualificado. La otra opción consiste en economizar, o sea, prestar el mínimo posible de servicios necesarios utilizando personal mal pagado y contratar abogados caros para lidiar con los problemas. La única manera que tiene el gobierno de evitar esto pasa por redactar contratos cada vez más complejos (lo que requiere la intervención de muchos funcionarios y funcionarias).
¿Importan los beneficios?
Volviendo al artículo de Ekonomichna Pravda, la principal prueba empírica que se alega para justificar la privatización es la menor rentabilidad de las empresas públicas en comparación con las privadas […]. Sin embargo, los panelistas no se molestan en explicar las implicaciones de sus datos. Aparentemente, basta con demostrar la superioridad del sector privado, pero no tienen en cuenta el papel de las empresas públicas en la economía ucraniana moderna. Algunas empresas públicas producen bienes puramente privados, que compiten con empresas privadas en el mercado, pero, tal como se ha comentado en el apartado anterior, muchas también producen bienes públicos o mixtos, que se consideran necesarios para la salud de la sociedad. ¿Por qué es la rentabilidad una vara de medir útil para evaluar a estas empresas y no la calidad del servicio o su eficiencia o relación coste-beneficio?
Los Estados de bienestar postsoviéticos difieren mucho de sus homólogos occidentales. Prestaciones como el subsidio de desempleo o los pagos a familias con hijos y con miembros discapacitados son en muchos casos insignificantes o tienen una importancia secundaria. Las pensiones públicas son miserables y la atención sanitaria universal tiene muchas carencias debido a la falta de financiación y la corrupción. Los principales instrumentos de redistribución de la riqueza son otros: el más significativo es el subsidio de los suministros domésticos de electricidad, agua, etc. En países en que el salario medio es inferior a 300 euros al mes, la convergencia de precios de estos suministros con los precios de mercado europeos tiene consecuencias dramáticas en la reproducción social.
No obstante, un mercado competitivo de suministros domésticos ha sido durante años un objetivo constante del FMI y otras instituciones occidentales. Incluso gobiernos prooccidentales se muestran reticentes a seguir las indicaciones en este sentido debido a la respuesta negativa de los y las votantes. Que Ucrania, un país con importantes recursos de energía doméstica, tenga que privatizar plenamente todas las empresas públicas del sector de la energía e implementar precios de mercado, permitiendo que las empresas de los oligarcas obtengan pingües beneficios y condenando a millones de personas a la miseria, no tiene que ver con la racionalidad económica, sino que es una cuestión política: ¿Quien ha de beneficiarse de los recursos económicos de Ucrania? ¿La ciudadanía o las empresas?
Otro ejemplo citado en el artículo de Andrii Boitsun (un asesor independiente de gobernanza empresarial) de una empresa pública que habrá que privatizar después de la guerra es la operadora ferroviaria estatal Ukrzaliznytsia (UZ). La privatización del transporte de mercancías por ferrocarril, que es sumamente rentable y que forma parte de UZ, se halla en el radar de los socios y empresas occidentales desde hace un tiempo. Si Ucrania habría sido capaz de organizar efectivamente la heroica evacuación de millones de personas y el transporte de soldados y pertrechos al frente si UZ hubiera estado fragmentada en muchas empresas privadas distintas antes de la guerra, es una cuestión discutible. En cualquier caso, UZ opera actualmente del negocio rentable del transporte de mercancías y el negocio no rentable del transporte de personas.
¿Por qué tendría el Estado que vender la parte más atractiva de UZ (y probablemente a un precio muy bajo, visto el ejemplo de Bilshovik) y quedarse con la parte no rentable? La respuesta es que a muchos les gustaría que se privatizara también el transporte de personas, pero a condición de que el gobierno introdujera precios de mercado. Un viaje en tren suburbano de Fastiv (ciudad dormitorio que se encuentra a 90 minutos de Kyiv) costaba 12 grivnas (0,30 euros) antes de la invasión rusa. Un viaje en tren de larga distancia de Lviv a Mariúpol (aproximadamente 26 horas) podría costar menos de 20 euros.
Estos precios bastarían para que cualquiera que haya comprado un billete de una de las numerosas compañías ferroviarias privadas del Reino Unido se pusiera a llorar de desesperación. Son precios que explican los enormes déficit acumulados por la rama de pasajeros de UZ, pero constituyen una parte fundamental de la reproducción social. Sin ellos, millones de personas ucranianas que viven en pequeñas ciudades y pueblos y que necesitan acceder a un terreno para su supervivencia, además de su puesto de trabajo en las grandes ciudades, se verían sumidas todavía más en la penuria.
Si miramos más allá de la fe ciega en el sector privado de los panelistas de Epravda, con razón nos preguntaremos: ¿Por qué el principal objetivo de UZ ha de ser el beneficio y no la capacidad de la población ucraniana para viajar por su país para hacer turismo, visitar a sus seres queridos o trabajar? ¿Acaso las distintas regiones de Ucrania no se benefician económicamente del flujo de personas que viajan por el país en trenes de literas?
Sin duda, en Ucrania hay muchas empresas públicas cuyo rendimiento es muy deficiente debido a la falta de inversión y a la mala gestión. Pero cuando observamos la infografía de Epravda, en cada sector incluido en la lista hay casi con toda seguridad algunas empresas públicas que desempeñan funciones sociales y económicas esenciales. Incluso el sector con la rentabilidad relativa más baja de las empresas públicas, el de la construcción, merece un examen. La construcción de carreteras y otras infraestructuras públicas es sin duda crucial para la sociedad ucraniana, pero mucha gente asocia este sector con la corrupción rampante. No obstante, incluso en países en que el 100 % de las infraestructuras públicas se subcontratan a empresas privadas, sigue habiendo un enorme potencial de corrupción, especialmente allí donde el Estado de Derecho está debilitado y el Estado está dominado por la elites económicas.
Conclusión
La insistencia en la privatización como santo grial para resolver los problemas económicos de Ucrania demuestra que sus defensores no tienen ideas efectivas sobre el modo de mejorar la gestión y el rendimiento de las empresas públicas. No solo esto, sino que cuando expertos y organizaciones internacionales como el FMI impulsan la privatización de empresas públicas sin tener en cuenta su función social, inducen al gobierno ucraniano a renunciar a inversiones significativas en empresas públicas que podrían mejorar la calidad del servicio (junto con reformas importantes).
La invasión rusa ya se ha utilizado de cortina de humo para implementar una reducción drástica de la protección de los y las trabajadoras, a la que antes de la guerra se habían opuesto los sindicatos con éxito. Como ha escrito Adam Tooze, esta y otras reformas radicales del mercado, implementadas al amparo de la confusión bélica, amenazan con socavar la solidaridad nacional que necesita Ucrania para ganar la guerra. La población ucraniana y sus aliadas en todo el mundo deben estar atentas para que expresiones en boga como recuperación después de la guerra no justifiquen la transformación radical de la economía de Ucrania en beneficio de la oligarquía y de empresas extranjeras y nacionales, y en detrimento del pueblo ucraniano.
