Nacionales Politica

Apatridia: Interpretación y aplicación

Escrito por Debate Plural

Luis Arias Nuñez (D. Libre, 5-5-18)

 

Me motiva escribir esta serie de artículos poder brindar una orientación jurídica interpretativa a sectores de nuestro país que manifiestan interés u opinión sobre la figura de la apatridia y a los involucrados en el tratamiento del tema.

Esta serie de artículos sobre la figura de referencia estará referida básicamente a tres aspectos: 1.- la incidencia de la apatridia en el poder discrecional de los Estados para definir los modos de adquisición y/o pérdida de la nacionalidad; 2.- el criterio asumido en instrumentos internacionales y en la doctrina sobre la noción de apatridia, y; 3.- su interpretación a la luz de situaciones dadas en República Dominicana.

Discrecionalidad del Estado en la regulación de la nacionalidad

Es norma de reconocimiento universal en la doctrina, la costumbre y el derecho internacional contractual, que la nacionalidad, vista como el vínculo jurídico que une a un individuo con un Estado, corresponde a este último como parte de su soberanía determinar cómo ésta se adquiere, cómo se cambia o cómo se pierde.

Sin embargo, dada la carencia de uniformidad en las legislaciones de los Estados en cuanto a la regulación de la nacionalidad y las repercusiones internacionales conflictivas que ello puede generar, hace que esa institución sea también objeto de regulación interestatal.

Visto así, en la reglamentación de la nacionalidad concurren las disposiciones internas de los Estados y las que emanan de la instancia internacional.

En la actualidad un considerable número de convenios que integran el derecho internacional de Derechos Humanos contienen disposiciones aplicables a la cuestión de la nacionalidad.

Convendría citar aquí, por el interés y objetivo directo de este artículo, los instrumentos siguientes: la Convención para Reducir los Casos de Apatridia, de 1961; la Convención sobre los Derechos del Niño/CDNI, de 1989; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de 1969; la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, de 1954; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979.

Para algunos analistas esos instrumentos internacionales fueron gradualmente desarrollados para favorecer a los derechos humanos por encima de los reclamos de soberanía de los Estados y han limitado su margen de discrecionalidad en lo relativo a los modos de adquisición de la nacionalidad.

Es esa una interpretación de cuestionable sustentación. Podemos constatar que tanto la Convención de 1961 como los otros instrumentos generales y regionales con disposiciones aplicables a la nacionalidad sólo plantean a los Estados concederla a las personas que “de otro modo serían apátridas” / art. 1 Convención del 1961; art. 9 Convención de 1979; art. 87 CDN de 1989.

Cuando la Convención Americana de Derechos Humanos expresa en su artículo 20/2 “que toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra” se colige de ello que de otro modo ésta sería apátrida.

Se podría, pues, admitir que la apatridia es una condición delimitadora del poder discrecional de los Estados en cuestión de nacionalidad. En otras palabras, si de delimitación de la discrecionalidad ha de hablarse, ésta sólo ha de interpretarse en el sentido de que la discreción no de lugar a la apatridia.

Entretanto, ninguna disposición de los citados convenios le dictan reglas básicas a los Estados según las cuales se adquiere y se retira la nacionalidad.

Algunos Estados, cuando ello ha sido de lugar, han introducido modificaciones a sus leyes para el logro del propósito de evitar la apatridia. En la actualidad, por ejemplo, la mayoría de los Estados han introducido la igualdad de género en sus leyes de nacionalidad como está prescrito en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966.

No obstante, convenir en introducir modificaciones en su legislación nacional que resultan de disposiciones emanadas de instancia internacional, no ha de interpretarse como limitación o menoscabo a su discrecionalidad, en este caso para reglamentar la nacionalidad, pues sólo están expresando su consentimiento en ser consistentes con lo que han convenido.

El autor es embajador de la República Dominicana en la República Oriental de Uruguay.

Noción de apatridia a la luz de instrumentos internacionales

 

La única definición de la apatridia, que conforme a la Comisión de Derecho Internacional ya forma parte del derecho internacional consuetudinario, la ofrece la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los Apátridas en su artículo 1 (1) como la “persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación”.

Ningún instrumento referido a la figura de apatridia ofrece otra definición.

A los efectos de esa Convención, el termino nacionalidad ha de ser interpretado como el vínculo jurídico de la persona con el Estado.

La persona puede que tenga la nacionalidad en el sentido sociológico y ser apátrida, pues no puede ostentar legalmente una determinada nacionalidad. La apatridia, pues, es la falta de la nacionalidad en el sentido jurídico.

Cuando en la definición se emplea la expresión “según su legislación” ello ha de interpretarse ampliamente, no limitarse a la constitución y leyes sustantivas, sino también los decretos, los reglamentos y la jurisprudencia judicial.

La evaluación de si una persona es considerada o no nacional suyo, es en el momento en que es conocido el caso y no si ésta podría adquirirla en el futuro; de allí que la definición emplee el tiempo presente “que no sea”.

Determinar que una persona es apátrida no necesariamente ha de ser materia de la legislación de los Estados. Sí incumbe a la legislación nacional determinar quien es nacional suyo. Determinar si una persona no es nacional suyo no necesariamente traduce el criterio de que es apátrida.

De allí que la definición, que hay que interpretar íntegramente, usa el término de “ningún Estado”. Que la persona no posea vínculo legal con ningún Estado.

Literalmente el significado del término “por ningún Estado” implicaría que a una persona le sea descartada la nacionalidad por cada Estado en el mundo después de haberse comprobado su legislación.

No obstante, el patrón a seguir para fines prácticos, es examinar la legislación sobre nacionalidad de los Estados con los que la persona tiene un vínculo pertinente, (sobre todo por nacimiento en el territorio, descendencia y residencia habitual).

Si una vez comprobado con esos Estados, queda establecido que la persona en cuestión no es considerada nacional de ninguno de ellos, entonces ha de ser considerada apátrida.

Para el Estado en cuyo territorio nace una persona que no es nacional suyo, establecer que la misma no es considerada nacional de ningún otro Estado, cobra especial incidencia, pues a la luz de lo que han consentido los Estados mismos tendría éste que concederle su nacionalidad, pues ya no tendría derecho a otra.

Apátrida “de jure” y “de facto”

Para entender y evaluar la reflexión conclusiva de este artículo, es de ayuda referirnos a la clasificación de la apatridia empleada en algunos organismos internacionales y en textos de la doctrina.

Se ha considerado que apátridas “de jure” son las personas a las que alude la definición del art. 1(1) de la Convención. Mas ese término “de jure” no aparece, no se utiliza en la Convención.

A su vez, el término apátrida “de facto” no está definido en ningún instrumento internacional y no hay ningún régimen de carácter específico para esa categorización de personas – apátridas de “facto”.

Ninguna alusión a ese término –“de facto”- tiene carácter vinculante, sino declarativo.

Las definiciones sobre esta categoría de personas –apátridas de facto- que por ahorro de espacio no insertamos en este artículo, difieren de la definición del artículo 1(1) de la Convención, que es la única vinculante para todos los Estados Partes.

Subyace en algunas de esas definiciones el criterio que una persona en riesgo de ser apátrida es apátrida “de facto”.

Esas interpretaciones extremadamente amplia de la noción de apatridia se refleja en la tendencia de expandir las causas de la apatridia.

En efecto, además de las causales generalmente identificadas, como la que generan los conflictos de leyes o la nacionalidad indeterminada, a las cuales se ha encontrado solución en los convenios, la doctrina y la práctica, se suele incluir en algunos estudios, otras como la falta de registro de nacimiento de las personas y la situación de los hijos de personas extranjeras en situación migratoria irregular.

Esas dos causales, en virtud de las cuales se interpreta existe el riesgo que una persona pueda convertirse en apátrida, se podría pensar tiene como destinatarios a países específicos.

Poseer el registro de nacimiento es ciertamente lo que hace posible la identificación de la nacionalidad, puesto que facilita el lugar de nacimiento y la filiación.

Es norma de aceptación general que toda persona al nacer ha de ser registrada y dotada de un nombre independientemente de la nacionalidad o el estatuto de residencia de los padres.

Ahora bien, el que una persona no haya sido registrada no implica o insinúa que ésta corra el riesgo de ser apátrida a menos que no estén en juego factores de discriminación.

Cuestiones como la ubicación geográficas y las condiciones económicas de la persona que dificultan su desplazamiento a los centros de registro, al igual que el descuido en acceder a ese derecho, típico en personas de escaso recurso y educación, son factores que inciden se genere esa situación de falta de registro.

Entretanto, el fenómeno de personas carentes de registro afecta tanto a los hijos naturales de un país como a los hijos de extranjeros; de allí que no tener registrado el nacimiento de una persona como una de las causas de apatridia puede prestarse a confusión, pues ello no significa que esta persona no pueda en determinado momento ser registrada conforme a la legislación del Estado donde nació –centro de registro- o la de otro Estado que la considere nacional suyo –en un consulado-.

Por otra parte, considerar como causa de apatridia, la situación de los hijos de personas extranjeras en estado migratorio de irregularidad, al interpretarse corren el riesgo de convertirse en apátrida, opinamos también se presta a confusión.

Las veces que se recurre a ese argumento es porque se imputa a los registradores civiles resistirse a inscribir el nacimiento de esos niños. De ser así, consideramos no hay razón para que ello ocurra, pues el registro de nacimiento ha de efectuarse, cuando se solicita, independientemente, como señalamos arriba, del estatuto migratorio de los padres.

Ahora bien, el registro de nacimiento está llamado a definir cuál ha de ser la nacionalidad, no implica necesariamente el otorgamiento de la nacionalidad del país donde nace la persona; a menos que de otro modo se convierta en apátrida.

Lo procedente en esos casos es tomar en cuenta más de un factor; a saber: el modo de adquisición de la nacionalidad contemplado en la legislación del país donde nace la persona así como la del país de procedencia de los padres. Si el sistema aplicado en el país donde nace la persona es el ius soli absoluto, sin excepciones – a ésta le corresponde la nacionalidad de ese país. Con más razón si la legislación del país de los padres aplica también el ius soli.

Si la legislación del país de los padres contempla el ius sanguinis y la legislación donde nace la persona el ius soli absoluto, estamos frente a una causa del fenómeno de la doble nacionalidad; a menos que adquirir una nacionalidad otra que la suya implique la perdida. La apatridia no estaría en cuestión, pues se conservaría una de las dos.

Si la legislación donde nace la persona no es el ius soli absoluto y la del país de los padres es el ius sanguinis; la nacionalidad a aplicar es la de ese último. Es el caso cuando la irregularidad de los padres en el país donde nace el hijo es una condición limitativa para el otorgamiento de la nacionalidad.

Suele ocurrir, y ello ocurre con frecuencia, que los migrantes irregulares no poseen documentos de identidad; realidad que dificulta el registro de sus hijos cuando nacen en un país cuya nacionalidad no es la suya. Ello ha conducido penosamente a que la indocumentación de los padres se reproduzca en los hijos.

Entretanto, la indocumentación, que nos parece no debe encontrar justificación, no ha de confundirse con la apatridia.

Acerca del autor

Debate Plural

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